Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 15 ottobre 2024, ha rinviato alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) sei questioni pregiudiziali relative al registro dei titolari effettivi istituito dal Decreto Ministeriale n. 55/2022. I quesiti, già sollevati dinanzi al TAR Lazio in occasione dei ricorsi sul registro dei titolari effettivi, riguardano l’applicazione delle direttive europee in materia di antiriciclaggio.
Il contesto normativo: il registro dei titolari effettivi
Il registro dei titolari effettivi è uno strumento chiave introdotto per migliorare la trasparenza sulla proprietà reale delle imprese e contrastare fenomeni di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo. Le direttive UE 2015/849 e 2018/843 hanno ampliato gli obblighi per gli Stati membri in tema di trasparenza, imponendo la raccolta e la pubblicazione di informazioni relative ai titolari effettivi. In Italia, il D.M. n. 55/2022 ha istituito il registro, ma ha sollevato diversi interrogativi giuridici, ora al vaglio della Corte di Giustizia.
I sei quesiti pregiudiziali del Consiglio di Stato
L’ordinanza del Consiglio di Stato solleva sei quesiti che toccano punti centrali della normativa europea e italiana in materia di titolari effettivi. Vediamoli nel dettaglio:
- Nozione di “istituti giuridici” (art. 31, parr. 1, 2, e 10 della Direttiva UE 2015/849, come modificato dalla Direttiva 2018/843): nel primo quesito si chiede se essa debba intendersi come in riferimento alla sussistenza di un’unione organica di norme e principi che regolano un fenomeno sociale (come avviene in altre versioni linguistiche della direttiva), o, invece, se si riferisca ad una concreta e specifica operazione economico-giuridica o, ancora, a tipologie di operazioni economico-giuridiche valutate secondo le loro caratteristiche sostanziali, che abbiano assetto o funzioni affini a quelle dei trust.
- Portata normativa o ricognitiva dell’individuazione degli istituti giuridici affini effettuata dalla Repubblica Italiana e verificata dalla Commissione Europea: Il secondo quesito riguarda il valore giuridico delle notifiche effettuate dagli Stati membri e la Relazione al Parlamento europeo e al Consiglio della Commissione. Si tratta di atti vincolanti o meramente ricognitivi degli Istituti giuridici affini ai trust?
- Affinità dell’assetto o delle funzioni del mandato fiduciario stipulato dalle società fiduciarie a quelli del trust. Il terzo punto è relativo alle normative italiane che includono i mandati fiduciari tra gli istituti giuridici assimilabili ai trust: sono conformi al principio di proporzionalità previsto dal diritto UE? È in discussione se le funzioni e l’assetto di un mandato fiduciario siano effettivamente affini a quelli di un trust, in modo da giustificare l’applicazione delle stesse regole di trasparenza.
- Proporzionalità della ricomprensione del mandato fiduciario tra gli istituti giuridici affini per assetto o funzioni al trust. Il quarto punto si concentra sul concetto di proporzionalità.La normativa italiana che equipara i mandati fiduciari ai trust è coerente con i principi di diritto dell’UE, o comporta un’applicazione eccessivamente ampia degli obblighi di trasparenza?
- Validità della Direttiva (UE) n.2015/849, come modificata dalla Direttiva (UE) n.2018/843: Il quinto quesito solleva il dubbio sulla validità di alcune disposizioni della direttiva in questione (in particolare per quanto concerne l’art. 31 parr. 1, 2 e 10), per contrarietà agli articoli 114 e 288 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e al “principio dell’effetto utile”.
- Conformità del diritto interno alla Direttiva (UE) n.2015/849, come modificata dalla Direttiva (UE) n.2018/843 alla luce della sentenza del 22.11.2022, cause C-37/2020 e C-601/2020: Infine, l’ultimo quesito mette in discussione se i principi stabiliti dalla CGUE nella sentenza del 22 novembre 2022 (cause riunite C-37/20 e C-601/20), ostino ad una disciplina come quella prevista all’21, comma 4, lett. d-bis del D. Lgs. 231/2007 e all’art. 7, comma 2, D.M. n. 55/2022 che consente l’accesso “ai soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi diffusi, titolari di un interesse giuridico rilevante e differenziato, nei casi in cui la conoscenza della titolarità effettiva sia necessaria per curare o difendere un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, qualora abbiano evidenze concrete e documentate della non corrispondenza tra titolarità effettiva e titolarità legale, richiedendo, altresì, che l’interesse sia diretto, concreto ed attuale e, nel caso di enti rappresentativi di interessi diffusi, non debba coincidere con l’interesse di singoli appartenenti alla categoria rappresentata”.
Implicazioni e prossimi passi
L’esito del rinvio alla Corte di Giustizia UE sarà determinante per chiarire il futuro del registro dei titolari effettivi in Italia e nell’Unione Europea. Una delle principali questioni in gioco è l’equilibrio tra trasparenza e tutela della privacy, in particolare nel contesto di attività economico-giuridiche complesse come i trust e i mandati fiduciari.
Le imprese interessate da questi obblighi, soprattutto quelle fiduciarie, dovranno seguire con attenzione gli sviluppi di questa vicenda, in quanto potrebbero essere soggette a nuovi obblighi di comunicazione o, al contrario, a un ridimensionamento delle attuali regole di trasparenza.
Per effetto della presente Decisione è stata disposta la sospensione dell’efficacia dei provvedimenti nazionali stante la particolare delicatezza delle questioni coinvolte ed in attesa del pronunciamento, in merito alle stesse, da parte della CGUE.
Resta inteso che le Decisione del Consiglio di Stato “ha limitato i propri effetti alle sole Società fiduciarie, sebbene i rappresentanti delle Amministrazioni appellate e della Camera di Commercio di Roma abbiano esposto, nell’udienza pubblica del 19.9.2024, che questa situazione riguarderebbe l’intero sistema di attuazione della Direttiva del 2018”.
Data la complessità della normativa e le potenziali conseguenze di una decisione sfavorevole, è consigliabile che le aziende si preparino ad affrontare nuovi scenari, garantendo comunque un adeguato livello di conformità normativa.
